香港23條立法可能成為港府迫害法輪功的工具

【明慧網2002年12月20日】香港特區政府於今年九月提出基本法第二十三條授權立法的諮詢文件（以下稱「諮詢文件」）¹，意欲將該條文以成文的法案具體規範相關的行為及刑罰。不論是該諮詢文件還是香港保安局長葉劉淑儀女士公開發表的言論，均一再強調該法案為修改及增列相關條文，及將目前存在於香港普通法內的相關罪行文法化，以符合基本法第二十三條的宗旨²。且絕對依據《公民權利和政治權利國際公約》與《經濟、社會與文化權利的國際公約》所闡述的保障人民自由與權利的原則（該原則由基本法第三十九條確定）³，而且，中國內地的相關法律不會「自動」延伸至香港⁴，因而將不會對香港人民所享有的權利、自由造成影響。

但是，香港23條立法是否確為香港特區政府所言，不會影響現有的人民及團體的各項活動及其自由？

事實上，由港府所頒布的23條諮詢文件的內容，即可看出其存在的潛在矛盾與其預設的伏筆。其中呈現的法案立法方向，則恰恰顯示出港府意欲通過此立法，鑽入國際公約、言論自由及其他公民權利保障相互關連的模糊地帶，以維護「國家安全」為藉口，達到鉗制香港民眾的民主、自由和人權的目的，其中包括限制法輪功修煉團體在港的活動與自由。理由如下所述：

（一）整篇諮詢文件的目的是為23條立法的正當化提供藉口。如將「叛國、分裂國家、煽動叛亂、顛覆、竊取國家機密、外國性政治組織活動及建立聯繫」列入刑事犯罪的法律依據有二⁵：一個是基本法第二十三條；另一個是《公民權利和政治權利國際公約》中提出的，意見表達的自由，在特定的「原因」之下，如危害到國家安全時，可受到約制。對於基本法第二十三條當初草擬、修改、至最後定案的過程，有其特殊的歷史背景及政治因素，中國政府當初在堅持將現行的二十三條內容訂入基本法時，即已充份表露其欲通過相關立法箝制港區人民政治活動自由的目的，以避免類似「六、四天安門學運」後，香港人民反對中國政府血腥鎮壓的事件發生，對此已有相關文章論述⁶，就不在本文中討論了。

值得注意的一個問題是：二十三條授權法案所約制人民的相關權利，是否真如港區政府所言僅為言論表達的自由，因此適用《公民權利和政治權利國際公約》第十九條第三項，可以「國家安全」為由予以限制？在諮詢文件第二十項的建議中明白表示，依據香港現行的《社團條例》，保安局長可在為維護國家安全而必要的情況下，宣布香港特區的某個組織為非法組織⁷。另一方面，第二十一項建議亦明列禁止香港組織活動所需符合的要件：為維護國家安全、公共安全或公共秩序，並符合下列三種情形之一者⁸。

（1）該組織的目的或其中一個目的，是從事任何叛國、分裂國家、煽動叛亂、顛覆、或諜報罪的行為；或
（2）該組織已經做出、或正做出叛國、分裂國家、煽動叛亂、顛覆、或諜報罪的行為；或
（3）該組織從屬於某個被中央機關，根據國家法律，以該組織危害國家安全為理由，在內地被取締的內地組織。

第二十二項建議並將組織及支援被禁組織的活動，管理該組織或為其幹事即定罪，任何與該被禁組織有聯繫的其他組織，在必要時亦可被宣布為非法⁹。

姑且不論的前兩種情況關於「叛國、分裂國家、煽動叛亂、顛覆、或諜報罪」的定義及其範圍，這方面的論述為目前法案諮詢的重點。尤為可疑的是第三種情況所規定的，由於某特定組織被中國政府依據法律，以危害國家安全為由被取締者，港區政府亦可援引，並可同樣以國家安全為由予以禁止，此項宣布僅需保安局的級別的確認，即可為之。雖然諮詢文件第二十三項建議中提供了有限的司法救濟途徑，但這項法律明確規定，可據中國中央政府的決定以判斷是否該組織違反國家安全，如此即可將政府此舉予以形式上的合法化，司法系統能否就中央政府「國家安全」的理由進行實質審查，及它能享有多大的裁決權限，以作出與之不同的判斷，令人深感懷疑。

（二）中國政府於1999年以一連串的行政、立法的決定以及司法解釋宣布法輪功在中國為非法組織並予以鎮壓，至今已三年多。這期間，由於此鎮壓造成的許多法輪功信仰者被非法逮捕、關押、遭受酷刑、非人道待遇以及重大傷亡等，嚴重違反《世界人權宣言》¹⁰及《公民權利和政治權利國際公約》¹¹對法輪功信仰者的人權保護。

就法輪功信仰而言，該保護主要基於此兩種國際人權文件以及《世界人權宣言》第十八條的規定¹²，即宗教及信仰自由權利的保護，此項權利在性質上本身就具有融合其他相關權利行使的特點，即在公開表達宗教及信仰自由的方面（external forum），本身就涵蓋了言論、集會、結社、遊行等相關權利，由於其權利性質上的特殊性而獨立於其他權利之外加以特別保護，是屬歷史悠久的基本人權之一。宗教及信仰權利的特殊性體現於《公民權利和政治權利國際公約》第四條第二項¹³所賦予的「不可減損性」（non derogation），此種保護的意義在宗教及信仰自由上可分兩部份看，就個人的信仰自由而言（internal forum），對該信仰權利的保護是絕對的、神聖且不可違反，亦即在任何的情況下政府皆不可加以限制；另一方面，就公開表達信仰自由的部份，雖然《公民權利和政治權利國際公約》第十八條第三項允許在特定的情況下可加以限制¹⁴，但是由於宗教及信仰自由受保護的特殊地位，使得在權利限制的要求上，它比該公約的其它權利更為嚴格，此種限制亦必須符合三項要求，即法律規範的基礎、必要性，及具有條文明列的目的（公共安全、秩序、健康或道德或其他人的基本權利與自由的保護），聯合國人權委員會（U.N. Human Rights Committee）就此特別表示「國家安全」（national security）不可作為限制宗教及信仰自由的理由，即使其可作為限制公約內其他權利的基礎¹⁵。

因此，雖然《公民權利和政治權利國際公約》第十九條第三項表示了以「國家安全」為由限制表達自由保護的例外，並不表示同一基礎可用以限制宗教及信仰的自由。中國政府對法輪功的鎮壓不僅違反了《公民權利和政治權利國際公約》對個人信仰自由的絕對保護，其對外所宣稱的政治性理由及國家安全考量也不能使其對法輪功信仰者公開表達權利的限制正當化。然而，這樣的一個中國內部嚴重違反《公民權利和政治權利國際公約》的法律與政策，卻有可能透過香港的《社團條例》與二十三條立法的結合，以「國家安全」為藉口，表面宣稱符合《公民權利和政治權利國際公約》表達自由的人權保護原則，實質上違背了「不可用「國家安全」為由限制宗教與信仰權利」的原則。換言之，港府二十三條立法，並非如其所宣稱的，僅對言論自由的限制，而可用「國家安全」之例外加以正當化；另外，中國政府所認定的「危害國家安全的非法組織」，雖未「自動」的延伸至香港本地，港府的行政與司法系統亦不會對中國政府的認定本身進行審查¹⁶，但二十三條擴大的立法方向及援引中國[江氏集團]所認定的非法組織，卻有可能透過照搬內地政策，認定其為非法組織，並以港府的二十三條立法及《社團條例》為媒介，造成再次確認禁止香港的法輪功信仰活動的結果，港府的諮詢文件就禁止在港組織活動的建議本身，早已隱含了對《公民權利和政治權利國際公約》形式上遵守、而實質上違反的潛在矛盾。第二十一項建議中位於從事「叛國、分裂國家、煽動叛亂、顛覆、或諜報罪」等兩項情況之後，未引起太大注意的第三項要件，實際上所隱含的卻是將香港相關組織活動的合法性標準交由中國政府認定的企圖。

雖然保安局長強調，二十三條立法草案會於明年初公布於眾，屆時會繼續徵詢相關意見，但諮詢文件中寫明諮詢期間至2002年12月24日截止，卻無法令人臆測港府未來諮詢程序的走向；港府不僅意欲限制香港人民的言論自由，而且通過諮詢文件將討論焦點誤導至言論自由，在「國家安全」的藉口之後隱藏其真正的企圖──違背國際人權條約中保護信仰自由的規定，令人無法寄望於港府的誠信；再者，港府若採用諮詢文件內所陳建議，亦進一步違背了相當於香港憲法地位的基本法第三十九條的規定，使得23條立法從一開始就無法取得合法性基礎。

1、See Hong Kong Security Bureau, Consultation Document on Proposals to Implement Article 23 of the Basic Law (Sept. 2002), available at https://www.info.gov.hk/sb/eng/23/reporte.pdf.
2、See id. 3.
3、See id. 5.
4、See Hong Kong Security Bureau, Proposals to Implement Article 23 of the Basic Law: Myths and Facts, pt. Proscribing Organized Crimes, available at https://www.info.gov.hk/sb/eng/23/index.html.
5、See Hong Kong Security Bureau, supra note 1, 5.
6、See 司徒華, 已聞磨刀霍霍聲－香港基本法23條立法, at https://www.dajiyuan.com/b5/2 /10/7/n233361p.htm.
7、See Hong Kong Security Bureau, supra note 1, 20.
8、Hong Kong Security Bureau, supra note 1, 21.
9、See Hong Kong Security Bureau, supra note 1, 22.
10、Universal Declaration of Human Rights, G.A. Res. 217 A, U.N. GAOR, 3rd Sess., pt. 1, at 71, U.N. Doc. A/810, (1948)( hereinafter "UDHR").
11、International Covenant on Civil and Political Rights, G.A. Res. 2200A, U.N. GAOR 21st Sess., Supp. No. 16, at 52 , U.N. Doc. A/6316 (1966)(hereinafter "ICCPR").
12、Article 18 of UDHR provides, "Everyone has the right to freedom of thought, conscience and religion; this right includes freedom to change his religion or belief, and freedom, either alone or in community with others and in public or private, to manifest his religion or belief in teaching, practice, worship and observance."
Article 18 (1) and (2) of ICCPR also provides a similar protection, "Everyone shall have the right to freedom of thought, conscience and religion. This right shall include freedom to have or to adopt a religion or belief of his choice, and freedom, either individually or in community with others and in public or private, to manifest his religion or belief in worship, observance, practice and teaching." And (2), "No on shall be subject to coercion which would impair his freedom to have or to adopt a religion or belief of his choice."
13、Article 4 (2) of ICCPR, "No derogation from articles 6, 7, 8 (paragraphs 1 and 2), 11, 15, 16 and 18 may be made under this provision."
14、Article 18 (3) of ICCPR provides, "Freedom to manifest one's religion or beliefs may be subject only to such limitations as are prescribed by law and are necessary to protect public safety, order, health, or morals or the fundamental rights and freedoms of others."
15、See General Comment No. 22 (48) on Art 18, U.N. GAOR, Hum. Rts. Comm., 48th Sess., 8, U.N. Doc. HRI\GEN\1\Rev.1 at 35 (1994)
16、See Hong Kong Security Bureau, supra note 4.