人權的國際保護:《公民權利和政治權利國際公約》案例

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【明慧網2000年9月15日】(摘自朱曉青「《公民權利和政治權利國際公約》的實施機制」,刊於中國《法學研究》雜誌2000年第2期)

中國於1998年10月5日簽署了《公民權利和政治權利國際公約》,批准並進而實施已是或遲或早的事。該《公約》的實施機制在聯合國人權機制中具有代表性。

「實施機制」一詞有雙重含義。從國際層面上講,它含有「監督」之義,實施機制的目的是監督締約國履行《公約》;而從國內層面上講,它含「履行」之義,締約國應採取立法、司法和其他措施履行《公約》。本文是在雙重含義上使用「實施機制」一詞的。因為,不論實施機制的含義有幾重,其基礎是條約義務,這是確定無疑的。《公約》實施機制的特點及實際效果也是圍繞著條約義務展現出來的。

(一)《公約》實施機制的特點

1、 實施機制的多元性。

根據《公約》及《公民權利和政治權利國際公約任意約定書》(以下簡稱《任意約定書》)的規定,《公約》實施機制有四。

關於報告程序。《公約》第40條第一款規定「各締約國承擔在(甲)本公約對有關締約國生效後的一年內及(乙)此後每逢委員會要求這樣做的時候,提出關於它們已經採取而使本公約所承認的各項權利得以實施的措施和關於在享受這些權利方面所作出的進展的報告」。

關於國家間指控程序。《公約》第41條第一款規定,「締約國得....隨時聲明它承認委員會有權接受和審議一締約國指控另一締約國不履行它在本公約義務下的通知」。

作為單行條約的《任意約定書》,其第一條和第二條對個人申述程序作了原則規定,即:「成為本議定書締約國的公約締約國承認委員會有權接受並審查該國管轄下的個人聲稱為該締約國侵害公約所載任何權利的受害者的來文」;「凡聲稱其在公約規定下的任何權利遭受侵害的個人,如對可以運用的國內補救辦法,悉已援用無遺,得向委員會書面提出申請,由委員會審查。」作為單行條約,《任意議定書》具有相對獨立性,因而它有自己的批准和加入的規定。但是,作為《公約》的議定書,它與《公約》又密不可分。表現之一:只有《公約》的締約國才能成為《任意議定書》的締約國;表現之二:《公約》和《任意議定書》共有一個監督實施機構,即人權事務委員會。因此,個人申述程序是《公約》整套實施機制的重要組成部份。

此外,《公約》第28條對設立人權事務委員會作了規定。

《公約》所創設的這種多元性的,且由國家和個人參與的實施機制為《公約》的充份實施提供了基本保證。

2、 實施機制以條約義務為基礎。

在對上述規定進行分析後,已不難發現,《公約》實施機制的基礎是條約義務。不過,義務的性質有所不同,此外,履行的時間也有與其他人權條約不同之點。

首先,從義務的性質來看,《公約》義務是由基於強制性義務的報告程序及基於任意性,或說選擇性義務的國家間指控程序和個人申述程序所構成。

報告程序是《公約》實施機制中唯一的對所有締約國有強制性的監督程序。這就意味著,提交報告不以締約國是否同意或接受為前提。一旦國家批准了《公約》,就必須受報告義務的約束。由於報告程序的這種強制性特點,使它成為《公約》實施機制的基本支柱。而根據《公約》及其《任意議定書》的規定,國家間指控程序和個人申述程序均為任意性程序。不過,任意性程序也是《公約》實施機制的重要組成部份,只是其作用大大受制於締約國的選擇權,進而也對《公約》實施機制的充份有效性產生了影響。

其次,從履行義務的時間要求來看,一般來說,《公約》義務是「即時義務」(immediate obligation),或「立即履行的義務」(the obligation of immediate implementation)。《公約》第二條第二款規定,「締約國承擔按照其憲法程序和本公約的規定採取必要步驟,以採納為實現本公約所承認的權利所需的立法或其他措施。」據此,締約國有義務在《公約》對其生效後即在國內層面上採取各種必要措施以實現《公約》規定的權利。儘管《公約》在實施措施上給締約國留下了選擇的空間,也就是說,締約國不需採取統一的措施,只要這些措施的結果符合《公約》標準即可,義務履行的「即時」性仍然是確定的。這種「即時」性在與《經濟、社會、文化權利國際公約》有關比較中更容易看出來。《經濟、社會、文化權利國際公約》規定,締約國「承擔盡最大能力...採取步驟,以便用一切適當方法,尤其包括用立法方法,逐漸達到本公約所承認的權利的充份實現」(第二條第一款)。這就意味著,批准《經濟、社會、文化權利國際公約》的國家只需承擔「盡最大努力」,「逐漸」達到公約所載的權利「充份實現」的義務。可見,該公約實施機制的基礎是「逐漸(progressive)履行的義務」。這就使得《公約》實施機制以「即時義務」為基礎的特點更加顯現出來。

(二)實施機制的實際後果

1、 報告程序的實際後果。

按照《公約》的規定,每個締約國均有義務在公約對其生效後的一年內提交初步報告,以後,「每逢人權事務委員會要求」時提交隨後的報告(第40條第1款);報告的內容包括締約國「已採取的實施公約權利的措施」和取得的進展(第一款),以及影響公約實施的「因素和困難」(第2款)。但這種規定是很模糊的。如與《公約》有著類似實施機制的人權公約相比,《公約》未規定報告提交的定期制;僅在《公約》第2條第2款有一些要求締約國採取國內立法和其他措施的指導性規定,第40條未將其明確化,也未詳細定明
「因素和困難」的內容。由於第40條所使用的術語的模糊性,使報告程序在相當長的一段時間內難以操作和發揮作用。尤其可以說,這種規定的模糊性成為《公約》生效後的初期只有為數很少的國家提交報告的原因。為改變這種狀況,人權事務委員會在繼1977年通過「締約國依《公約》第40條提交的報告的形式和內容的一般指導方針」之後,於1980年10月建立了「定期報告制度」,以實施《公約》第40條第一款和人權事務委員會《報告程序規則》第66條第2款的規定,並自1981年7月開始5年一次的定期報告周期。這就使報告程序的可操作性有所增強,提交報告的情況有所好轉。

冷戰結束後,尤其是90年代,隨著人權國際保護的日益重要,人權事務委員會更加著力於澄清模糊性規定,以加強報告程序功能的工作,由此也就帶來了報告程序的兩項重要發展:其一是1992年,委員會通過了就締約國報告和審議發表「最後意見」(concluding observation)的方式,此後,「最後意見」的發表成為報告程序中的一個關鍵環節;其二是字1991年起,當情況需要(包括發生緊急狀態)時,委員會要求有關締約國提交「特別報告」(special report)。就「最後意見」而言,由於其內容包括闡述締約國履行公約義務中遇到的因素和困難及對締約國報告進行研究後所提出的應關注的問題,以及向締約國提出的意見和建議,因此,它的採納有助於促進委員會與國家間的對話,也使報告程序確實成為了一種監督方法。並且,它還具有連續監督的特點。就「特別報告」而言,它至少便於委員會對人權危機狀態的原因進行評估,掌握《公約》遭到侵犯的情況,並尋求解決危機的方式。委員會曾要求伊拉克、南斯拉夫、秘魯、布隆迪、海地、盧旺達等國提交特別報告,並基本上得到了有關國家的響應。從上述分析可見,也正是第40條的模糊性規定為報告程序的完善與發展提供了機會,才使它成為一種越來越有效的監督公約實施的手段。

然而,在實踐中,因各種各樣的因素的影響,報告程序的有效性還是受到了限制。這些影響因素一方面來自締約國。表現之一:由於締約國的報告義務與「採取措施」實施《公約》所承認的各項權利及「在享受權利方面所作出的進展」(第40條第一款)有關,也與存在著影響《公約》實現的「因素和困難」有關,因此當締約國未作出進展,或面臨困難時,它們有可能在履行報告義務時打折扣,從而影響了報告的質量,阻礙了報告程序作用的發揮。表現之二:至1998年12月31日,《公約》締約國已達142個,僅從這個數字來看,締約國提交的報告數量應是可觀的,但實際情況卻是存在較為嚴重的拖延報告的問題,使人權事務委員會的報告審議工作得不到締約國的有效合作,最終影響了報告程序的效果。表現之三:雖為《公約》締約國,但卻未意識到報告義務是一項強制性義務,以至於不履行此項義務。另一方面是來自人權事務委員會的影響因素。儘管委員會成員是獨立的專家,而不是政府代表,他們具有獨立的地位,但是,他們在不同程度上「或許是無意識地會反映出其代表的國家的文化、意識形態或政治的觀點」,這些均可能對報告程序產生影響。

2、 國家間指控程序的實際效果。

理論上講,國家間指控程序可以促進公約締約國之間在履行公約義務方面互相監督。《公約》起草時也曾設想這一程序將通過它國對一國實施《公約》的情況進行監督而發揮重要作用。然而,在實踐中,第41條規定的「聲明」至今形同虛設。因為,提交這種指控被看作是一種「不友好的行為」,因而,在國際關係中是「不可為」的。加之《公約》的幾乎所有的締約國都是聯合國成員國,所以,看起來它們寧願在聯合國人權委員會一年一度的、具有政治論壇意味的會議上提出其他國家的人權問題,也不願通過「指控」這種似乎帶有「審判」之意的方式公開譴責它國。因此,國家間指控程序至今尚未被啟動,並且也不能期望將來會有改變。

3、 個人申述程序的實際效果。

自1976年《任意議定書》生效以來,批准該議定書的國家不斷增加,至1998年12月31日,有93個《公約》締約國批准了《任意議定書》,佔《公約》締約國總數的50.3%。委員會收到的個人聲稱其權利受到侵犯的申述的數量也大量增加。截止1999年1月6日,委員會收到的來文共844件,涉及59個締約國。目前,委員會正在審議的預接受(Pre-admissible)和可接受(admissible)的案件163件;已接受審議並提出意見的308件,證實其中236件違反了《公約》。其餘的248件被判定為不可接受,125件停止審議。個人申述程序的效果可見一斑。

但另一方面,個人申述程序又很難達到高效運轉的程度。客觀地講,有兩個即相互聯繫又相互獨立的原因:一是委員會審議來文的時間本身相對較長。通常委員會決定一個案件可否接受許12至18個月,案件的是非曲直的審查則需1至2年,這樣至委員會最終意見的提出需2至3年,甚至更長。二是審議時間的長短往往又取決於有關締約國的合作程度以及申述者是否提供了委員會所需要的全部材料。這種「馬拉松」式的審議,結果或者導致「事過境遷」,委員會的意見變的毫無價值:或者侵犯人權的行為得不到及時制止,以至造成更為惡劣的後果;或者侵犯人權行為的受害者得不到適時的援助,面臨更大的危險,這樣便抑制了個人申述程序的有效運轉。

4、 人權事務委員會的實際效果。

根據《公約》及其《任意議定書》的規定,人權事務委員會有四項功能,其中三項功能與上述三種程序相對應,即為三套旨在有效監督公約所載權利實施的獨立程序:報告審查程序、國家間指控程序及個人來文審查程序。第四項功能是融入
前三項功能之中的,並在報告程序中被運用的淋漓盡致。

由於報告程序是強制性程序,因此,作為監督機構的人權事務委員會的作用更能在其中得到充份發揮,實際效果也是明顯的。在論及報告程序的實際效果時,其實已有所涉及。但鑑於委員會在《公約》實施機制中的重要地位,所以,此處再對委員會的實際效果作近一步的、或許是帶有結論性的闡述。首先,委員會的地位推進了報告程序的發展。作為一個機構,委員會強調它不向任何政府負責,也不向聯合國的任何政治機構負責。委員會的這種獨立專家機構的地位對其有效性和信譽是至關重要的,這也才使它有可能通過創設報告程序中的新做法和解釋報告程序而推動這一程序的發展。其次,委員會創設了「最後意見」和「特別報告」方式,加強了報告程序的監督作用。再次,如前所述,《公約》第40條的規定是模糊的,它未詳細規定報告程序的實際適用,這使得人們很難理解條款的範圍和含義,更談不上有效操作和適用。為此,委員會通過其一般性意見、最後意見等方式對該條的模糊術語進行了解釋。這裏值得一提的是,委員會對影響《公約》實施的「因素和困難」的解釋。委員會認為,「『因素和困難』一般指影響人權狀況的情況」。它包括立法、習慣和傳統,以及經濟等方面的因素和困難。而立法因素中尤其包含《公約》在國內法中的地位(包括國內法院援引《公約》的可能性)以及對《公約》的保留方面。委員會的解釋無疑對報告程序和其功能的增強起著關鍵作用。委員會正是利用這種模糊術語留下的空間及其獨立專家機構的地位使報告程序的動態解釋成為可能,並「創造性地使用了第40條有關其權利的模糊語言,逐漸地擴大了其在報告程序下的活動」,以加強其作為監督機構的功能。

但是,由於國際法的特殊性,委員會功能的充份發揮根本上仍要取決於各締約國是否自願地、忠實地履行其義務及是否與委員會合作,因此,實際中所存在的一些締約國不認真履行報告義務,或不接受個人申述程序,或對委員會的意見置之不理等現象均遏制了委員會功能的發揮。

附 類似的若干公約實施機制

1、依《消除一切形式種族歧視國際公約》而建立的、以「消除種族歧視委員會」為監督機構的實施機制。
2、依《禁止酷刑和其他殘忍、不人道或有辱人格的待遇或處罰公約》而建立的、以「禁止酷刑委員會」為監督機構的實施機制。
3、依《消除對婦女一切形式歧視公約》而建立的、以「消除對婦女歧視委員會」為監督機構的實施機制。
4、 依《兒童權利公約》而建立的、以「兒童權利委員會」 為監督機構的實施機制。
5、依《經濟、社會、文化權利國際公約》和經濟及社會理事會決議而建立的、以「經濟、社會和文化權利委員會」為監督機構的實施機制。
6、在《保護所有移徙工人及其家庭成員權利國際公約》生效後,依該公約而建立的、以「保護所有移徙工人及其家庭成員權利委員會」
為監督機構的實施機制也將開始運作。

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